2017년 신년사에서 김정은은 ‘첫 수소탄 시험’, ‘핵탄두폭발시험’ 성공을 언급하며 ‘대륙간 탄도로케트 시험발사 준비사업이 마감 단계에 이르렀다’고 주장했다. 2006년 첫 핵실험 이후 북한 핵개발 능력이 비약적으로 발전했다는 것은 기정사실이 됐다. 그 동안 위협적 수준에 도달하지 못했다고 추정되던 북핵 능력은 2016년 두 차례에 걸친 핵실험과 연이은 미사일 발사 시험, SLBM 시험발사 등으로 완성단계에 이르렀다는 평가를 받고 있다.

심각해지는 북한 핵의 위협에 대해 한국은 실질적인 대응책을 마련하고 있지 못하다. 한국은 확실하게 방어할 수단도, 도발을 방지할 수 있는 확고한 억제 전력도 갖추고 있지 않다. 이러한 상황에도 불구하고 국민들은 국가안보에 대한 위기의식을 크게 느끼지 못하고 있다. 안보불감증이 만연한 상태이며 북한 위협에 대해 실질적 대응도 못하는 것이 현실이다. 북핵에 대한 방어책으로 추진된 사드는 국민적 공감대와 지지를 얻지 못한 채 진행되었고 반대여론이 커지고 있다.

북한 핵의 직접적 위협 대상은 한국이다. 북한 핵 위협이 증가함에도 한국인의 안보인식은 크게 변화하지 않았다. 아산정책연구원의 여론조사 결과에 의하면 핵실험 당시 순간적으로 안보상황에 대한 우려가 높아지나 빠르게 평상시 수준으로 회귀한다. 북한 핵에 대한 현실적 대응과 관련된 대안에도 크게 주의를 기울이지 않는다. 북핵에 대한 대응으로 전술핵 배치, 독자 핵개발, 사드 배치 등 세 개의 방안에 대해 질문한 결과 모두 비슷한 선호도가 있었으나, 사드 배치가 결정되면서 이에 대한 지지도는 급격하게 낮아지고 있다.

국가간의 이해관계나 국내에 발생할 부정적 영향을 비교해 볼 때 사드 배치는 다른 대응책에 비해 상대적으로 결정이나 추진이 용이하다. 그러나 사드 배치에 대한 지지는 가장 낮다. 북한 핵을 철저하게 방어하거나 억제하려면 사드 1개 포대 배치는 불충분하다. 향후 북한 위협에 대해 사드 1개 포대 보다 강력한 방어와 억제 전략 구축에 더 큰 어려움이 따를 것이다.

국가안보를 보장하기 위해서는 경제적, 사회적 비용을 지불해야 한다. 국민적 공감대를 얻지 못하는 추진 절차는 이러한 비용을 불필요하게 증가시킨다. 북한 핵개발과 도발은 2017년에도 지속될 것이며 우리의 대응책도 확대되어 나가야 한다. 휴전 중이라는 안보상황 하에서 사회적으로 만연한 안보불감증을 다시 한번 되짚어보고 현실적인 대응책을 마련해야 한다. 이를 위해 정부는 국민적 공감을 얻을 수 있는 정교한 계획과 절차를 수립해야 한다.
 

북한 핵실험과 국가 안보의식 변화

본 연구원에서는 북한 5차 핵실험 이후 대북정책에 대한 국민 인식 변화가 있었는지를 분석하기 위해 국가안보, 핵에 대한 대응, 대북정책 관련 여론 조사를 실시하였다. 국가안보상황 평가는 본 연구원의 정기 조사를 통해 2012년 7월부터 2016년 10월까지 조사한 결과이다.

분석 결과 평상시의¹ 불안감은 약 30%-40%였으며3차, 4차, 5차 핵실험 직후는 불안감이 50%-64%로 증가하였다. 핵/미사일 도발 직후 위협에 대한 인식이 증가했지만 얼마 지나지 않아 평상시의 불안감 수치로 되돌아갔다. 또한 핵/미사일 도발 직후 위협에 대한 불안감이 증가하더라도 70% 이상으로 증가하지는 않았다. 결과적으로 한국인이 북한 도발에 반응은 하지만 일시적이며 북한으로 인한 안보위협에 어느 정도 무감각한 상태가 지속된다.

그림 1. 국가안보상황 평가² (단위:%)

북핵 문제 해결을 위한 대북정책 방향

2010년부터 2016년까지 북핵 문제 해결을 위한 대북정책에 대한 답변을 분석한 결과, ‘지속적인 경제적 압박’ 정책에 대한 선호도는 2010년~2012년 사이 감소하다가 2012년 이후 증가하였다. 반면, ‘남북 경제협력’을 지지하는 여론은 55.1%에서 41.6%로 13.5% 하락하였고, 동시에 북한에 대한 ‘지속적인 경제적 압박’에 대한 지지도는 2015년 28.4%에서 41.6%으로 13.2%나 증가하였다. 북한은 2016년도에만 2번이나 핵실험을 감행했다. 핵실험 규모도 증가하면서 대북정책에 대한 여론 선호도 역시 유화정책에서 강경정책으로 돌아섰다. 초 강경책인 지속적인 군사적 압박에 대한 지지도 또한 5.9%에서 9.3%로 소폭 증가하였다.

그림 2. 북핵 문제 해결을 위한 대북정책 방향³ (단위:%)

전반적으로 2016년에는 북한에 대한 유화정책보다는 강경책을 지지하는 여론이 늘어났다. 그러나 2016년 2월과 9월에 각각 실시된 조사를 비교했을 때 9월에는 강경책을 ‘더 강화해야 된다’는 의견이 50.6%에서 42.2%로 감소한 반면, 대북 정책을 ‘현재 수준으로 유지하는 것이 좋다’와 ‘잘 모르겠다’고 대답한 비율이 증가하였다. 이런 결과는 4차 핵실험 이후 유엔제재 등 지속적인 압박에도 불구하고 북한이 9월에 다시 5차 핵실험을 감행해 정부의 강경책이 큰 효과를 발휘하지 못했다는 인식이 작용한 결과다. 또한 이미 강경책을 추진 중인데 현재보다 더 강경한 정책을 추진한다면 북한을 벼랑 끝으로 몰아 도발의 수위를 높일 수 있다는 우려도 반영된 것으로 보인다.
 

핵에 대한 대응

지금까지 실시해왔던 대북정책이 북한 핵실험을 중단하는데 별다른 효력을 발휘하지 못하면서 북한 핵에 대응할 수 있는 다른 대응책이 강구되고 있다. 대표적인 대응책으로 미국의 전술핵 배치, 독자 핵개발, 유사시 북핵 실험장 선제 타격, 사드 배치 등이 거론되었으며 북한 5차 핵실험 이후 북핵 대응책에 대한 여론이 어떻게 변화하였는지 알아보기 위해 여론조사를 실시하였다.

그림 3. 유사시 선제 타격에 대한 의견⁴(단위:%)

초강경 대북정책에 대해서는 조심스런 반응이 나타난 것과는 달리 2016년 유사시 선제 타격에 대한 의견은 2013년과 비교했을 때 긍정적으로 답한 비율이 증가하였다. 2013년에는 59.1%가 ‘전쟁 위험이 있으므로 피해야 한다’고 답했고, 36.3%만 ‘확전 가능성이 있지만 필요하다’고 대답했다. 북한 5차 핵실험 직후 본 연구원에서 재실시한 여론 조사 결과에서는 ‘전쟁 위험이 있으므로 피해야 한다’고 답한 비율은 50.1%로 전보다 약 9% 감소하였으며, ‘확전 가능성이 있지만 필요하다’고 답한 비율은 43.2%로 2013년에 비해 6.9% 증가했다.

우리나라 독자적인 핵무기 개발에 대한 2013년 여론조사에서는 66.5%가 찬성, 31.1%가 반대였다. 2016년 2월에는 찬성은 64.7%, 반대는 31.2%로 우리나라 독자적 핵무기 개발에 대한 긍정적인 응답비율이 2013년에 비해 감소하였으며, 같은 해에 실시한 9월 여론조사에서는 찬성 비율이 찬성 60%, 반대 31.1%로 긍정적인 응답비율이 소폭 감소하였다.

그림 4. 우리나라 독자 핵무기 개발 찬반⁵(단위:%)

미국의 전술핵무기 배치에 대한 응답도 우리나라 독자적인 핵무기 개발 찬반과 비슷했다. 2013년 실시한 여론조사에서는 미국 전술핵무기 배치에 대해 67%가 동의, 28.8%가 동의하지 않는다고 밝혔으나 북한 5차 핵실험 직후 실시한 결과에서는 61%가 동의, 29%가 반대하였다. 2016년 5차 핵실험 이후 미국 전술핵무기 배치에 동의하는 응답 비율은 2013년보다 6% 정도 감소한 것이다.

그림 5. 전술핵 배치 찬반⁶(단위:%)

사드 배치의 경우 2016년 2월에 실시한 여론조사에서는 74%가 찬성, 21%가 반대한다고 했으나 2016년 7월에는 찬성비율이 24%의 큰 폭으로 감소하였다. 9월 조사에서도 찬성 60%, 반대 32%로 5차 핵실험으로 인해7월보다는 찬성이 다시 증가했지만 2월에 비해서는 찬성이 확연히 감소하였다.

그림 6. 사드 배치 찬반⁷(단위:%)

사드 배치, 전술핵 배치, 독자 핵개발 찬반의 상관관계

사드 배치가 공론화 되기 이전 사드 배치, 전술핵 배치, 독자 핵개발 찬성 비율에는 큰 차이가 없었다. 공론화된 이후 실시된 조사에서 전술핵 배치, 독자 핵개발은 전반적으로 찬성 비율에 큰 변화가 없었던 반면, 사드 배치는 찬성 비율이 눈에 띄게 감소하였다. 2016년 2월과 9월에 실시한 여론조사에서 사드 배치와 핵개발의 상관관계를 통해 실제로 사드 배치가 공론화된 이후 사드 배치에 대한 반대 여론이 증가했는지를 알아보았다.

2016년 2월 실시한 여론조사에서는 독자 핵무기 개발을 찬성하는 사람들 중 82.8%가 사드 배치에 찬성하였다. 그러나 사드 배치가 공론화된 이후 9월에 실시한 여론조사에서는 독자 핵무기 개발을 찬성하는 사람들 중 70.3%만 사드 배치에 찬성하였다. [표1 참조]

표 1. 사드 배치와 독자 핵무기 개발 찬반 교차표^{8, 9}

여론 조사 결과 사드 배치 찬성, 전술핵 배치 찬성, 자체 핵개발 찬성은 양의 상관관계(positive correlation)¹⁰가 있는 것으로 나타났다. 사드 배치를 찬성하는 사람일수록 전술핵 배치와 자체 핵개발을 찬성할 확률이 높았으며, 전술핵 배치를 찬성하는 사람일수록 시기와 관계없이 자체 핵개발에 찬성할 확률이 높았다. 하지만 사드가 공론화된 이후 자체 핵개발과 사드를 찬성하던 사람들이 자체 핵개발만 찬성하고 사드는 반대할 확률이 증가하였다. 즉, 미국 전술핵무기 배치와 독자적인 핵무기 개발의 반대 비율은 변함이 없는데 사드만 공론화 되면서 반대하는 여론이 높아진 것이다.
 

사드 배치를 통해서 본 북핵 대응 공론화와 절차

사드 배치는 2014년 스캐퍼로티(Curtis Scaparatti) 한미 연합사령관이 개인적으로 미 정부에 요청하면서 처음으로 한국 사회에 알려졌다. 2015년 5월에는 캐리 미 국무장관이 한국을 방문하여 “김정은은 매우 도발적인 행위를 일삼고 있으며 이것이 바로 우리가 사드와 다른 것들에 관해 말하는 이유”라고 사드의 한반도 배치 필요성을 언급하였다. 북한이 4차 핵실험과 장거리 미사일 시험발사를 실시한 후 2016년 2월7일 정부는 주한미군의 사드 배치 협의 개시를 발표했다.¹¹ 이후 사드를 둘러싼 논란이 증폭되어 한국사회는 찬성과 반대로 분열되었다. 한가지 주목할 점은 사드 배치가 공론화 되기 이전인 2015년 3월만 해도 찬성이 61%, 반대 20%, 모름/무응답이 18%로 찬성이 반대에 비해 압도적으로 많았다는 점이다. 하지만 사드 문제가 논란이 된 이후 반대가 21% 에서 46%로 지속적으로 증가하였다.¹²

사드 배치의 경우 주한미군이 첨단 방어무기를 배치하는 것으로 이는 결국 한국 방어태세 강화에 기여하는 것임에도 불구하고 논란이 증폭되고 있다. 북핵 대응책이 공론화 될수록 반대가 높아지는 현상은 안보 문제의 정치 쟁점화, 한국사람들의 안보의식 부족, 왜곡된 정보의 확산과 정부에 대한 불신이라는 세 가지 측면에서 설명할 수 있다.

첫째, 북핵 대응정책이 공론화 될수록 반대가 높아지는 이유는 정책이 공론화가 될수록 정치 쟁점화되는 경향이 있기 때문이다. 사드 배치가 공론화 될수록 사드 문제가 안보를 넘어 정치 쟁점화되었다. 사드 배치 논란은 한국의 안보적인 필요성을 중심으로 논의되었다기보다는 지나치게 정치화된 측면이 있다.¹³ 한국은 정치적, 이념적 양극화가 심하고, 특히 역사적으로 한미관계와 남북문제는 한국의 정치를 분열시키는 주요 대목이었기 때문에 사드 문제가 정치 쟁점화 될 수 있는 여지가 다분했다. 안보, 외교와 기술적인 측면에 대해 전문성을 가지고 객관적인 시각으로 바라봐야 하는 문제임에도 지나치게 정치문제로 비화되었다. 사드 배치 결정 후에도 정치권은 2017년 대통령 선거를 겨냥해 사드 문제를 다시 한번 정치적 카드로 사용할 가능성이 커졌다.

중국도 우리나라의 사드 배치를 정치적인 의도로 활용하고 있다. 중국은 사드의 AN/TPY-2 이동식 레이더가 자국을 감시하는데 쓰일 것이라며 강하게 반발하고 있다. AN/TPY-2는 사드와 함께 배치될 경우 종말요격모드 상태에서 레이더 탐지 범위가 600km로 압록강~두만강 정도 거리로 제한된다. 종말요격모드를 전방배치모드로 설정변경하는 것은 언제 발사할지 모르는 북한 미사일을 요격할 때 활용할 수 없으므로 불가능하다.¹⁴ 중국을 감시하는 것은 사실상 불가능하며 중국은 자국 위성으로 이 레이더가 중국 쪽으로 방향을 틀었는지 확인할 수 있다.¹⁵ 다시 말해 중국은 위협을 과장하여 한국을 압박하고 있다.

사드 배치에 반대하는 사람들은 그 이유 중 하나로 한중 관계 악화를 지적했다. 사드를 한반도에 배치할 경우 한중 관계가 악화되고 중국이 경제적, 문화적인 보복을 하면 우리나라 경제에 악영향을 미친다는 것이다. 중국이 사드를 한반도에 배치할 시 경제적인 보복 조치를 취할 것임을 발표하면서 사드 배치에 대한 논란은 더 가속화되었다. 이는 우려되는 일이 아닐 수 없다. 그러나 우리나라 국가 안보가 달린 문제에 대해 지나치게 중국을 의식하는 것은 중국에게 주도권을 내주는 것과 다름없다.

둘째, 공론화가 될수록 북핵 대응책에 대한 반대가 높아지는 이유는 한국사회가 안보 상황 변화에 무감각하기 때문이다. 남북 분단 이후 북한은 끊임없이 도발을 감행하였고, 계속되는 도발에 적응한 한국 사람들은 북한 위협을 대수롭지 않게 생각한다. 북핵 실험 직후 한국 사람들의 반응에 대해 외국인들이 의아해하는 것도 한국사람들의 지나친 ‘태연함’ 때문이다. 북한이 핵실험을 했는데도 평상시와 같이 일상생활을 하는 한국의 모습이 외신¹⁶에 보도되기도 했다. 한국은 여전히 휴전 상태라는 점과 세계에서 유일하게 냉전시대를 완전히 탈피하지 못하고 있는 국가라는 점을 감안한다면 이는 매우 심각한 일이다.

사실 한국 사람들이 북한 도발에 전혀 반응하지 않은 것은 아니다. 본 연구원의 국가안보상황평가 여론 조사에 의하면 북한의 3차, 4차, 5차 핵실험 및 미사일 실험 직후 한국인들은 국가안보상황을 평상시에 비해 부정적으로 평가했다. 3차 핵실험 직후 국가안보상황 평가에서 부정적인 평가 비율이 46.8%에서 63.3%로 급증하여 불안감이 평상시보다 16.5% 증가하였다. 또한 남북관계 경색과 북한 도발이 끊이지 않았던 2016년에는 불안감이 50% 이하로 떨어지지 않는 등 평상시 안보 불안감인 30-40%보다 약 10-20% 정도 높게 나타났다.

이와 같이 북핵 또는 미사일 도발 직후 평상시와 다른 반응을 하지만 안보불안감은 일정 수준이 되면 그 이상 증가하지 않았다. <그림1>과 같이 북한의 핵실험 직후 불안감이 최고로 높아졌을 때에도 한국인이 느끼는 불안감은 70% 선을 넘지 않았다. 또한 3차, 4차, 5차를 거치며 북한 핵이 우리에게 실질적인 위협이 되었음에도 불구하고 불안감은 이에 비례해 증가하지 않고 일정 수준을 유지하고 있다.

핵이나 미사일 위협을 느끼지 않는다는 답변을 한 40% 사람들 대부분은 그 이유로 핵은 미국과 협상용(35.9%)이라거나 핵 공격 가능성이 없기 때문(34.9%)이라는 답변을 했다. 실질적으로 안보위협을 크게 느끼지 않는 상황에서 안보 대책은 과도하고 과장되게 받아들여질 여지가 있다.

셋째, 안보의 본질 때문에 북핵 대응책 공론화는 자칫 루머와 잘못된 정보의 확산을 가져온다. ‘안보’의 본질과 ‘공론화’의 본질이 서로 상반되는 특성을 가지고 있기 때문이다. ‘안보’는 기밀 정보를 다루며 여론의 영향으로부터 보호되어야만 하는 반면, ‘여론 또는 공론’은 모든 사람들이 접근 가능한 공익적인 가치를 지니고 있다. 안보문제 특성상 관련된 정보 제공에 한계가 있기 때문에 루머와 잘못된 정보가 많이 생길 수 밖에 없다. 사드 배치와 관련하여 전자파 위해가 과장되게 알려져 반대여론을 부추긴 것도 한가지 예이다.

잘못된 정보는 점점 왜곡되어 여론과 대북정책 결정에 영향을 미칠 수 있다. 잘못된 정보를 중심으로 여론이 형성되고, 핵심 국가이익과 직결되는 안보 사항이 여론 압박에 떠밀려 결정된다면 이는 심히 우려되는 일이다. 이런 현상은 국가나 정부에 대한 불신이 깊을수록 드러나게 되는데 사드 배치를 반대하는 45.7%의 사람들은 정부를 신뢰하지 않기 때문(53.9%)이라는 이유를 가장 먼저 꼽았다.¹⁷ 주요 안보 사항은 여론에 좌우되기보다는 정확한 정보를 기반으로 한 정책결정이 이루어져야 한다. 결정과정과 진행과정에서 신중하고 신뢰받을 수 있는 절차를 택해서 진행하는 것도 필요하다.
 

결론

안보와 직결된 북핵 대응을 여론에 의존한다는 것에는 큰 위험이 동반된다. 그러나 민주사회에서 여론을 무시하고 정책을 추진할 수도 없다. 정책 추진 결과 긍정적 효과만 나타난다면 정책결정은 수월하고 절차 또한 간단할 것이다. 정책 결정자에 대한 신뢰가 높은 환경에서 정책결정도 어렵지 않다. 그러나 부정적인 효과에 대한 우려가 깊고 정책결정자에 대한 신뢰도 없을 때 정책 추진은 어렵다. 더구나 안보불감증이 만연한 상태에서 국가 안보와 관련된 중대한 결정에 국민 지지를 얻어내는 일은 쉽지 않다.

북한 핵 위협에 대한 실질적 대응책이 부재한 상황에서 사드 필요성에 대해서는 공감대가 존재한다. 그러나 사드 배치는 정부 결정과정에서 북한 위협에 대한 정확한 분석과 진단 미비, 대응책으로써 사드의 역할과 기여도에 대한 명확한 설명 부족, 결정과정에서 공론화 절차 문제로 인해 국민적 지지를 얻지 못하고 있는 상황이다. 안보문제에 있어 실패한 공론화는 심각한 안보 공백을 초래할 수 있다.

북한 핵 위협에 보다 철저히 대응하기 위해서는 첨단 국방력 증강, 전술핵 배치 등 비용이 크거나 논란이 많은 정책 결정을 해야할 필요가 있다. 정부에 대한 불신이 높을수록 안보상황 및 대응책의 필요성에 대한 설명과 동의를 구하는 절차가 필요하다. 북핵 위협이 일상화된 우리 사회에서는 안보상황에 대한 정확한 정보와, 신뢰받을 수 있는 절차를 통해 이를 전달할 수 있는 정부의 능력이 필수적이다. 사회적으로 국가안보 의식이 높지 않다는 점을 미루어 봤을 때 국가 안보 문제 공론화와 정책결정은 더욱 투명하고 신중하게 접근해야 한다.
 

조사개요
– 조사대상: 전국 만 19세 이상 성인남녀 1,000명
– 표집오차: 95% 신뢰구간에서 ±3.1% 포인트
– 조사방법: 휴대·유선전화 RDD 전화인터뷰(CATI) 조사
– 조사기간: 보고서 상단의 미주 참고
– 실사기관: 리서치앤리서치