이슈브리프

중국 공산당 제18기 중앙위원회 제3차 전체회의(이후 중공 제18기 3중전회)는 북경에서 작년 11월9일부터 12일까지 나흘간의 일정으로 진행되었다.1 중국의 시진핑 지도부로서는 당면한 3대 불균형(빈부간, 도농 간, 지역간)의 문제를 해결하기 위한 전면적인 개혁의 제도적 방향을 제시하는 무대였다. 현재 시진핑 지도부의 개혁은 18기 3중전회를 신호탄으로 각 부문과 지역, 그리고 계층에서 다양한 저항에 부딪치며 계속해서 진행되고 있다. 이 글은 이번 3중전회 직후 나타난 외부의 분석과 이후 나타난 중국정부의 추가 조치를 관찰하며 중국의 개혁의 방향과 성과에 대한 분석이다.

현재까지 나타난 시진핑 지도부의 개혁은 아래와 같은 세 가지 특징을 가지고 있다. 첫째, 3중전회 폐막 후 기대에 미치지 못하는 개혁의 강도로 나타났던 외부에서의 실망감은 사실이나, 중국의 변화를 장기적인 관점에서 비교하고 3중전회 이후에 나타났던 후속 개혁 조치들을 본다면 시진핑 지도부의 개혁은 집권 초기의 이벤트라는 이전 지도부의 개혁과는 다른 실질적인 제도적 개혁을 시도하고 있다고 보인다. 둘째, 중국판 NSC(National Security Council)로 불려진 ‘국가안전위원회(國家安全委員會)’는 향후 중국의 NSC로서의 역할을 수행하기에 제도적으로 손색이 없으나 현재의 중국의 정황으로 본다면 당분간 국외적보다는 국내적 문제에 초점을 맞추어 나갈 가능성이 크다. 셋째, 중국 공산당내 좌-우파의 이념 대립이 나타났다는 외부의 시각이 있었으나, 이번 3중전회 전후로 나타난 경제, 사회, 행정부문의 제도 개혁과 발전 방향을 자세히 살펴보면 시장의 역할을 강조하는 우파적 제도도 있으나 부분적 호구제도 개혁과 농민들의 개별 토지 소유권 논쟁 등에서 나타난 바와 같이 중국정부가 좌-우파의 이념 대결에 치우치기보다는 실용적인 효과와 당면한 목표를 중심으로 양측 시각 모두를 적절히 정책에 반영하는 유연성을 보였다.

1. 제 18기 3중전회의 배경

이번 3중전회는 예상대로 중국 국내뿐만 아니라 국제사회의 커다란 관심을 끌어내었다. 중국은 장쩌민 이후 10년을 주기로 새로운 지도부가 등장하고 있으며 이들이 추구해갈 정책의 큰 틀, 당·정·군의 주요인선, 그리고 정부 조직의 개편 등이 1, 2중전회를 통해 나타난다. 이후 이들 新지도부의 주요 인사들이 일차적인 업무적응이 마무리되면서 맞이하는 3중전회는 新지도부가 제시한 큰 그림 하에서 각 실무부처의 현실적이고 더욱 구체화된 정책이 발표되는 무대이기 때문이다.2 따라서 현재 국제사회에서 중국이 차지하는 위치와 영향력을 생각한다면 중국 국내외의 많은 언론과 전문가들이 이번 3중전회의 결과에 대해 관심을 기울인 것은 지극히 자연스러운 일이었다.

이번 시진핑 지도부의 인적 구성 과정을 자세히 들여다보면, 2012년 11월 개최된 중공 제18기 전국대표대회에서 중공 중앙위원(205명) 및 후보위원(171명)을 선출하였다. 중공 제18기 전국대표대회 폐막 후 바로 다음날 열린 중공 18기 1중전회에서는 중공중앙 핵심 지도부인 25명의 정치국 위원과 7인의 상무위원을 선출하였다. 이후 2013년 2월에 열린 18기 2중전회에서는 중국인민정치협상회의의 인선 및 정부조직 개편과 인선, 정책 방향 등을 결정한 후, 이어 3월에 열린 제12기 전국인민대표대회에서 앞서 결정된 정부조직 개편 및 인선, 정책 등을 최종 승인하였다. 이러한 과정을 거치며 시진핑 지도부는 향후 자신들의 시대에서 중국이 걸어갈 새로운 정책의 방향을 제시하였다. 시진핑이 주창한 ‘중국몽(夢)’과 ‘위대한 중화민족의 부흥’ 등이 그 예이다.

시진핑 주석은 중국 공산당 총서기의 자격으로 이번 3중전회 개막식에서의 업무보고를 통해 중국은 개혁개방의 역사적인 새로운 장을 열었으며 전면적인 소강사회 건설을 위해 중국특색의 사회주의의 승리와 중화민족의 위대한 부흥이라는 중국의 꿈을 실현하기 위해 분투하여야 함을 역설하였다. 그는 또한 이를 위해 이번 3중전회를 통하여 각 부분에 걸친 ‘전면적인’ 개혁의 실행이 필요함을 강조하였다. 이후 3중전회에서는 마지막 날인 12일 ‘중공중앙 전면심화개혁에 관한 몇 가지 중대문제에 대한 결정(中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定)’이 중앙위원회를 통과하였음을 알리고 주요 내용을 이날 오후 발표하였다. 3일 후인 15일 이 문건의 전문(全文)이 발표되며 향후 중국이 시진핑-리커창 체제하에서 어떠한 방향으로 나아갈 것인가에 관한 구체적인 내용을 볼 수 있는 기회가 마련되었다.

2. 제18기 3중전회의 주요 결정 사항과 개혁의 방향

중국 지도부는 이번 18기 3중전회를 통해 고도성장을 이루어 가며 나타났던 중국 내 각종 문제점을 해결하기 위한 전면적인 개혁의 심화를 목표로 하였다. 또한 이번 18기 3중전회는 덩샤오핑의 개혁·개방 정책을 공식적으로 당의 공식 정책 방향으로 인정한 1978년 제11기 3중전회 이후 ‘제2의 개혁·개방’의 의미를 강조하고 있다.

특히 개혁의 중심부문으로 중국의 3대 불균형(경제 구조, 산업 구조, 지역 간)을 꼽고 있다. 실제로 중국경제 구조는 투자, 수출, 소비의 3대 요소 중 투자와 수출이 차지하는 비중이 높으며, 내수(소비)의 비중은 약 50% 정도로 약 70%인 미국에 비해 낮은 수준이다. 산업 구조에서도 농업을 중심으로 한 1차 산업은 낙후 되었으며, 제조업 중심의 2차 산업은 생산과잉의 문제가 발생하고 있으며, 3차 서비스 산업은 발전이 미미한 수준에 머물러 있다. 지역간의 불균형 문제는 이미 알려진 대로 동부연안의 발전된 지역과 중서부의 낙후된 환경이 중국 내에서 심각한 사회문제로 대두되고 있는 상황이다. 중국정부는 이러한 문제들의 심각성에 비추어 이번 3중전회의 개혁이 중요하며, 이를 위해 ‘중앙전면심화개혁영도소조(全面深化改革領導小組)’를 설립하였다.

1) ‘중공중앙 전면심화개혁에 관한 몇 가지 중대문제에 대한 결정’의 주요 내용
총 16주제 60개항으로 구성되어있는 전문의 내용은 크게 15개 영역에 걸친 개혁의 방향을 제시하고 있다. 이러한 15개 영역은 개혁의 의미와 지도사상을 밝힌 제1주제를 제외하면 경제체제(6개 주제), 정치체제(3개 주제), 문화체제(1개 주제), 사회체제(2개 주제), 생태문명제도(1개 주제), 국방과 군대개혁(1개 주제), 그리고 당과 지도부에 대한 개혁(1개 주제) 등 크게 6가지 부문을 다루고 있다.

각 부문에서는 우리가 주목할 만한 중국의 제도의 개혁과 변화의 모습들을 찾아볼 수 있다. 특히 3중전회 폐막직후 중국 언론에 강조된 전문의 내용들을 살펴보면 첫째, 중국은 2020년까지 주요 개혁영역과 관건 부분에 대하여 결정적인 성과를 도출한다는 목표를 세웠고 이를 위해 ‘전면심화개혁영도소조’를 성립하기로 하였다. 둘째, 국가안전의 확보를 위해 ‘국가안전위원회’를 설립하고 이를 통해 국가안전체제와 국가전략의 완전을 목표로 삼고 있다. 셋째, 중국 지도부는 중국의 경제체제에 관한 전면적 개혁에 중점을 두었는데, 특히 시장과 정부의 관계와 역할을 강조하였다. 시장이 자원배분의 역할을 맡고, 정부는 이러한 시장의 활동을 지원하는 역할을 맡았다. 이를 두고 시장이 ‘결정적 역할(decisive role)’ 또는 더 큰 역할(bigger role)을 맡았다는 해석이 주를 이루고 있다.3 넷째, 예산관리제도와 세수(稅收)제도의 개선을 통해 직권과 지출책임이 적합한 제도를 수립하기로 하였다. 다섯째, 농민에게 더 많은 재산권리를 부여하고 도·농이 통일된 건설용지시장을 건립하기로 하였다. 마지막으로 헌법과 법률의 권위를 보호하고, 행정집법체제를 개혁하며, 의법(依法) 제도의 독립성과 공정한 심판권과 검찰권의 행사를 확보한다는 계획 등을 강조하였다.4

이후로도 중국정부는 언론을 통해 구체적인 개혁내용과 주목할만한 제도의 변화를 계속해서 발표하고 있는데, 특히 부모가 독자면 2명의 자녀를 가질 수 있는 가족계획제도의 변화, ‘노동교양제도(勞動敎養制度)’의 폐지,5 학교행정급별제도 폐지, 대학입학시험에서 문·이과의 구분 폐지 예정 등이 주목을 받았으며,6 그 외에도 중공 중앙과 국무원이 12월 8일 공동 발표한 ‘당정기관 국내 공무접대 관리규정(党政机关国内公务接待管理规定)’이 고위 공직자의 낭비와 부정부패 방지를 위한 또 하나의 조치로 관심을 끌고 있다.7

2) 개혁의 방향과 분석
(1) 사회·행정 제도 정책: 3대 불균형 완화를 위한 도시화 정책
중국정부는 산업간 불균형 문제의 해결을 위해 내수 진작을 목표로 하고 있으며, 개혁을 통한 2차 산업의 구조조정과 3차 산업의 발전을 꾀하고 있다. 또한 산업간, 지역간 불균형 해소를 위해 도시화(城市化) 정책을 실행하고 있으며, 이를 통해 도·농간 소득 격차의 감소와 도시 이주 농민들이 의료와 교육 등을 포함한 사회보장제도의 혜택을 누릴 수 있도록 개혁을 추진 중이다. 대외적으로 중국의 도시화 비율이 51%로 알려져 있으나 농민공을 제외한 순수한 도시와 농촌의 비율은 약 35% 대 65%의 비율이다.

특히 중국 지도부는 호적(戶口)제도를 개혁하여 2020년까지 매년 1%의 인구(약 1,300만명)를 도시로 이주시켜 농민공 문제와 지역간, 도·농간 불균형 문제의 실질적 해소를 목표로 하고 있다. 하지만 일부에서는 많은 농민들의 급격한 도시이주는 현존하는 농촌의 문제를 도시로 옮기는 것이 아니냐는 의문을 제기한다. 이에 대해 중국정부는 농민이 이전과는 다르게 토지 사용권의 매매가 가능해져 일정 수준 이상의 자본을 가지고 도시로 진입이 가능하므로, 빈손으로 도시에 들어와 열악한 주거환경에서 노동자 또는 환경미화원 등으로 일했던 이전의 농민공들에 비해 문제 발생의 소지를 줄일 수 있음을 강조하고 있다.

(2) 경제 제도 개혁
시진핑 지도부의 경제 개혁은 시장의 역할을 강조하였는데 자원 배분에 있어 시장의 ‘결정적 역할’과 정부의 간섭을 줄이는 것이 이번 3중전회 개혁의 핵심 사항중의 하나로 강조하고 있다. 작년 12월 말 중국공산당 대표단을 이끌고 3중전회에서의 개혁을 설명하기 위해 한국을 방문한 자오치정(赵启正) 단장은 개혁·개방 이후 정부의 시장에 대한 간섭이 심했었음을 인정하면서도 이는 당시 식량 부족에 의한 어쩔 수 없는 상황이었음을 설명하였다.8 하지만 이제는 중국의 경제가 발전되었으므로 정부의 역할은 안전한 시회, 합리적인 법률, 수준 높은 공공서비스 제공을 통해 경제 발전을 위한 환경을 마련하는 한편, 통제가 어려운 인터넷을 포함한 정부의 관리 감독을 강화해 나가는 것임을 밝혔다.

중국 정부는 또한 산업 구조의 개편을 위해 회계 검사와 노인 복지 등을 포함한 3차 서비스업의 발전을 목표로 하고 있으며, 특히 금융부문의 개혁을 위해 ‘상하이 자유무역 시험구’를 설립하였다. 중국정부는 이 지역을 통해 무역의 자유화, 절차의 최소화와 투자 항목 확대를 통한 투자 자유화, 그리고 금융 자유화를 실험할 계획임을 밝히고 있다. 이 외에도 국유기업의 개혁의 방향이 민영기업의 참여로 나타나고 있다. 현재 중국정부는 국가 소유인 국영기업의 지분을 ‘국가+민영의 혼합소유’로 바꾸어 투명한 관리체계를 이루어 가는 것을 목표로 하고 있음을 대내외에 밝히고 있다.

하지만 3중전회에서 발표된 국유기업에 대한 개혁이 외부의 기대에 비해 그다지 높지 않음은 사실이다. 특히 중국정부는 여전히 국유기업중심의 경제 발전을 이어가는 것이 아니냐는 시각이 팽배해있다. 이에 대해 중국정부는 중국경제 내에서 민영 기업이 차지하는 비중과 발전을 수치 상으로 제시하며 외부의 시각을 부정하고 있다. 예를 들면 민영기업의 세금 기여는 이제 50%를 초과하여 국유기업을 앞섰으며, 이 외에도 민영기업의 GDP 기여는 60%를 초과, 일자리 창출의 기여도는 80%를 초과, 고정자산에 대한 투자 기여도는 50%를 초과하였음을 설명하며, 중국 정부는 민영기업을 매우 중시하고 있음을 강조하고 있다.

(3) 정치 제도 개혁
중국 정부는 향후 당내 민주화와 공민(사회) 민주화를 동시에 강화해 나갈 것을 목표로 하고 있음을 강조하고 있다. 이를 위해 우선 정보의 투명성을 강화해나가는 것을 추진 중이나, 동시에 인터넷에 대한 정부의 감독은 강화해 나갈 것임을 알리고 있다. 또한 이번 3중전회를 통해 사법부 독립을 위한 제도 개혁이 나타났으며, 특히 법원과 검사원의 독립성을 강화하는 방향으로 추진되고 있음을 강조하고 있다. 이외에도 중국 정부가 사형집행을 줄이는 방향으로 나가고 있음을 밝히고 있다.9

중국정부의 ‘국가안전위원회’건립은 이번 3중전회 제도 개혁 중 핵심부분의 하나였다. 중국 정부는 국외적 국방 위협요인과 더불어 국내적으로 자연재해, 테러, 식품안전 등 다양한 안보 위협이 존재한다고 밝혔다. 이러한 다양한 국방·안보 위협에 대응하기 위해 사령탑이 필요하며 ‘국가안전위원회’가 이 역할을 할 것으로 설명하였다. 하지만 이에 대해 많은 전문가들이 기존의 ‘중앙외사영도소조’와의 관계와 역할 분담문제를 제기하고 있다. 현재 많은 분석과 추측이 있으나 작년 12월 18기 3중전회의 결과를 설명하기 위해 방문했던 자오치정 중공대표단 단장은 27일 아산정책연구원에서 열린 설명회 및 전문가 좌담회에서 ‘국가안전위원회’는 10여개의 부서가 필요할 것이며 ‘중앙외사영도소조’는 ‘국가안전위원회’의 중요 부서 중 하나가 되어야 할 것이라 밝혔다. 또한 ‘국가안전위원회’는 시진핑 주석의 지휘아래 모든 부서를 넘어서는 위치에 서게 될 것이라 내다보았다.

(4) 대외 정책
시진핑 지도부의 ‘중국몽’은 사실 오래 전부터 중국에서 사용되어왔던 용어이다. 하지만 현재 이 용어는 시진핑에 의해 ‘중화민족의 위대한 부활’을 나타낸다고 중국정부는 설명하고 있다. 하지만 일본 등 몇몇 국가에서 중국의 부흥이 수·당 시대 등의 고대로 돌아가는 패권주의적인 모습이라는 주장에는 민감히 반박하고 있다. 중국 지도부는 ‘중국몽’과 ‘중화민족의 위대한 부활’은 평화적 발전을 목표로 한다고 주장한다. 특히 중국 정부는 중국의 인구는 세계의 1/5이나 국제사회에서의 문화적 영향력과 공공재에 대한 기여도는 1/5이 안되므로 더욱 많은 부분에서 국제사회에 기여해야 하는 공간이 많으며 이에 대한 노력이 필요함을 잘 알고 있다고 주장한다.

특히 국제사회의 평화적 경제 발전과 이에 대한 중국의 기여를 위해 중국 정부는 5년 이내에 수입량을 10조 달러로 증대하는 것을 목표로 하고 있으며, 현재 연간 약 8,700만 명인 중국인 해외 여행객의 숫자를 더욱 늘릴 예정임을 밝히고 있다. 또한 연재 연간 약 5,000억 달러인 중국의 해외 투자액을 (한국으로는 약 1.5억 달러) 늘리고 ‘중국기업의 해외 나가기(中國企業走出去)’를 적극 추천하고 있음을 알리고 있다.

하지만 ‘중국기업의 해외 나가기’에서 국유기업만이 앞서 나가고 민영기업의 해외진출은 사실상 어려운 상황이 아니냐는 지적이 계속해서 나타나고 있다. 이에 대해 중국정부도 민영기업의 해외진출의 부진과 불만은 은행대출의 어려움에 있음을 잘 인식하고 있다. 단, 민영기업의 중요성과 은행대출의 문제가 시급함은 잘 알고 있으나, 중국기업들의 해외진출이 현실적으로 아직 초보적인 단계이고 중국의 모든 기업이 해외로 진출 할 수는 없음을 잘 알고 있는 중국정부로서는 국유 기업과 같이 넉넉한 자본이 있는 기업의 진출을 지지하고 있는 것이 현실이다.

3. 외부에서의 평가와 후속 조치 분석

중공 3중전회의 폐막 후 세계의 언론들은 전문가들의 시각을 빌려 3중전회의 개혁 방향을 분석하고 평가하였는데 우선 많은 중국 전문가들은 이번 중국의 개혁조치들이 예상했던 기대치를 만족시키지는 못하였다고 평가하였다. 또한 가장 큰 관심을 모은 것은 역시 외부언론에 의해 중국판 NSC라 불려진 ‘국가안전위원회’의 등장과 향후 시장의 역할이었다. 이러한 시각에 많은 부분 동의하지만 또 다른 시각에서 접근해 본다면 또 다른 면의 3중전회 이후의 중국을 더 깊이 이해할 수 있지 않을까 생각한다.

1) 큰 변화 없이 되풀이 되는 개혁의 메아리?
3중전회의 결과를 지켜본 중국 외부의 상당수 전문가들은 이번 개혁조치에 실망을 나타내는 경우가 많았다. 예를 들면 경제 개혁조치의 미비함으로 3중전회 폐막 다음날 주가가 떨어졌고, 서방 언론은 Wall Street Journal과 The New York Times 등을 포함하여 중국의 3중전회에 대해 실망감을 표하며 금리 자유와 금융계좌 개설 등 금융개혁에 대해 의지는 강하나 구체적 내용이 없다고 분석했다. 또한 중국지도부가 국유기업의 개혁의지는 외쳤으나 이에 대한 실질적인 제도의 개혁은 크게 나타나지 않았던 점을 들었다.10 이들의 분석은 크게 틀리지 않았다. 또한 현재 중국의 정치, 경제 구조상 중국인민들이 직접 느낄 수 있는 개혁조치들을 밀고 나가기에는 여러 가지 어려운 점이 있는 것이 사실이다. 이런 점에서 이번 3중전회의 결과를 분석하며 실망감을 나타낼 수 밖에 없는 일부 전문가들의 분석에는 공감이 가는 부분이 많다.

하지만 중국을 장기적인 관점에서 지켜보고 정책과 지도자들의 행동을 분석해 볼 필요가 있다. 중공 대표단이 주장한대로 중국의 최고 지도부들은 현재 중국이 처한 상황과 난제들에 대해 명확히 인식하고 있다. 또한 그들은 이러한 문제들에 대해 심각하고도 솔직한 접근을 하며 끊임없이 조금씩 앞으로 나아가고 있는 것이 사실이다. 비록 이러한 모습이 미국과 서구사회의 기준에 미흡하며, 그간의 부정부패자 처벌 문제가 집권 초기의 이벤트에 그쳤다는 평가도 사실이나, 중국의 지도자들이 중국이 부딪힌 문제들의 해결을 위해 문제를 투명하게 밝히고, 국민들의 시선을 의식하며, 가능한 개혁을 지속적으로 시도한다는 점은 분명 의미하는 바가 크다.

예를 들어 정부와 국가관리체제 개혁에 ‘의법치국(依法治國)’이 나타내는 의미를 보자. 1987년 13기 당대회에서 통과되었던 당-정 분리 방침을 중심으로 나타났던 정치개혁의 시도가 중국 국내외의 영향으로 결국 실패로 돌아갔었다. 하지만 10년 후 1997년 15차 당대회에서 ‘의법치국’을 중심으로 새로운 정치개혁이 시작되었고 이는 지금까지 진행되고 있다.11 중국 지도부는 그들이 주도한 정치 개혁이 기득권 계층12의 반발로 인해 어려움에 부딪치자 대신 입법, 사법, 행정 부분에서 제도 개혁을 계속해서 시도해 온 것이 사실이다. 특히 ‘의법치국’ 개혁은 이번 3중전회에서 사법부의 독립성을 강화 검찰권을 강화하는 내용을 담고 있다. 이러한 내용은 그간 문제가 되어왔던 부정부패와 계층간 위화감의 문제를 해결하기 위한 한 방편이 될 수 있다.

물론 이번에 발표된 사법부 독립성을 높이기 위한 제도를 포함하여 90년대 이후 중국 지도부가 계속해서 강조하여왔던 ‘의법치국’을 3중전회 이후 어느 정도까지 이루어 낼지는 아직 알 수 없다. 중국은 이번 3중전회를 통하여 성급 이하 지방법원 및 검찰원의 통일적 관리, 사법관할제도 구축, 재판위원회제도 개혁, 재판 공개 및 검찰업무공개 등의 사법제도 개혁을 시도하고 있다.13 하지만 근본적으로 현재와 같은 공산당의 일당 권위주의 정치 체제하에서 새로 시도되는 사법부 독립의 제도들이 제대로 실행될 수 있을 지가 여전히 의문이기 때문이다.

하지만 시진핑 시대의 중국 최고 지도자들은 빈·부간, 도·농간, 지역간 격차는 물론 생태 환경문제, 소수민족문제, 농민공 문제, 고위 간부들의 부정부패와 예산 낭비의 문제들에 대해 언급하며 대책을 강구하고 기득권층과 충돌을 계속하고 있다. 시진핑 주석이 올해 1월 중공 18기 1중전회의 강연에서 당과 정부 관료들의 낭비에 관해 비판하는 발언14과 이 발언이 지방에까지 파급되어 가는 모습, 리커창 총리가 ‘상하이 자유무역 시험구’ 건립 회의 시 금융제도의 개혁을 주장하다 금융계 인사들의 반발로 책상을 치며 화를 냈다는 소문의 보도 등이 이러한 예들이다.16 이는 이번 3중전회에서도 2만자가 넘는 ‘중공중앙 전면심화개혁에 관한 몇 가지 중대문제에 대한 결정’ 전문에서 ‘제도(制度)’와 ‘개혁(改革)’이 각각 183차례, 143차례로 가장 많이 언급된 1, 2위의 단어로 꼽힐 만큼 중국 지도부의 제도 개혁의 의지는 강하다 볼 수 있다.17

이러한 단면들은 경제적 이익을 취해온 기득권 계층들의 반발이 예전과는 다르다는 심각성을 보이고 있다. 최근 시진핑 주석이 경제정책은 우파적 방향을 취하면서도 정치적으로는 좌파적 성향을 보이는 ‘정좌경우(政左經右)’18의 모습도 이러한 기득권 계층의 저항에 대한 대응으로 볼 수 있다. 또한 이번 3중전회를 통해 나타난 개혁적인 제도들과 후속 조치들은 향후 시진핑 지도부가 기존의 기득권층의 반발에 강하게 맞설 것임을 보여주고 있다. 실제로 3중전회 이후의 인사조정에서 당의 중앙요직에서 성장해온 ‘경관(京官)’들이 지방으로 파견되는 현상이 나타났다.19 이는 중앙정부와 지방정부의 관계에서 중앙 정부의 영향력을 높여 중앙정부의 개혁제도가 빠르게 지방으로 전달되고 이에 대한 실행 여부를 중앙 정부가 관리 감독하기 위한 제도적 받침으로 평가된다.

무엇보다도 이번 3중전회를 통해 설립된 ‘중앙전면심화개혁영도소조’가 시진핑 정부 개혁의 핵심부서로 떠오르고 있다. 이 소조는 시진핑 주석이 직접 조장을 맡고 리커창 총리, 류윈산, 장가오리 등 3명의 중앙상무위원들이 부조장을 맡으며 지난 1월 22일 북경에서 제1차회의가 열렸다. 시주석은 이날 강연을 통해 개혁의 유리한 조건과 분위기, 실천 기초, 개혁 이론 등의 구비를 강조하며 소조활동의 구체적 방향을 제시하였다. 또한 제1차회의를 통해 ‘중앙전면심화개혁영도소조공작규칙(中央全面深化改革领导小组工作规则)’, ‘중앙전면심화개혁영도소조전항공작규칙(中央全面深化改革领导小组专项小组工作规则)’, ‘중앙전면심화개혁영도소조판공실공작세칙(中央全面深化改革领导小组办公室工作细则)’을 심의 통과 시켰다. 특히 ‘중앙전면심화개혁영도소조전항공작규칙’을 통해 ‘중앙전면심화개혁 영도소조’아래 ‘경제체제와 생태문명체제개혁’, ‘민주법제영역개혁’, ‘문화체제개혁’, ‘사회체제개혁’, ‘당의 건설제도개혁’, ‘기율검사체제개혁’ 등 6개의 전문항목으로 구성된 소조를 설립하였다.20

중국 지도부는 ‘중앙전면심화개혁영도소조’의 본격적인 활동 이전에도 3중전회 이후 ‘경관(京官)’이라 불리며 중앙정부(북경)에서 계속해서 성장해온 관료들의 일부를 지방 성급(省級) 지도부의 직위로 직접 임명 파견하는 조치를 취하였다. 이는 중앙정부의 조치가 지방정부에서 실시되기까지 오랜 시간이 걸리며 개혁적인 조치들이 지방으로 전달되며 그 취지가 퇴색되거나 실행이 제대로 되지 않는 점을 보완하기 위해서다. ‘경관’의 지방정부 파견을 통해 중앙정부의 통제력을 높이고 중앙과 지방간의 원활한 소통을 꾀하는 조치이다.21 前 중앙기율검사위원회 상무위 회계감사서 부서장인 호우카이(侯凯)가 상하이시 기율검사위원회 서기로 임명되고, 前 칭화대학 당위원회 서기 후허핑(胡和平)이 저장성 당위원회 조직부 부장으로 임명된 것 등이 대표적인 예들이다.

2) ‘국가안보위원회’는 중국판 NSC?: 시진핑의 권력 기반 강화
이번 3중전회의 결과발표 중에서 무엇보다도 ‘국가안전위원회(State Security Committee, 國家安全委員會)’의 설립은 한국을 비롯한 주변국의 반응을 집중시킨 항목중의 하나이다. 미국과 한국을 포함한 주변국들은 이를 중국식 NSC의 등장으로 해석하고 있다. ‘국가안전위원회’의 설립은 분명히 국내적, 국외적인 의미 모두를 담고 있다. 하지만 12일 3중전회 폐막 후 발표된 보고서와 15일 공개된 전문을 자세히 보면 이 ‘국가안전위원회’는 국내 정치적, 사회적 안정을 위한 측면이 강조되어있다. 즉 대외적인 군사·안보의 목적도 포함되어있지만 현재로서는 국내정치의 안정을 위해 설립되는 것으로 보는 것이 더 맞는 해석 같아 보인다.

자세히 살펴보면 3중전회 직후인 11월 12일 공개된 보고서에서 ‘국가안전위원회’와 관련된 부분은 다음과 같다.

全会提出,创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式,激发社会组织活力,创新有效预防和化解社会矛盾体制,健全公共安全体系。设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全。

주된 내용은 3중전회는 사회 치리, 인민의 근본 이익, 사회 발전 활력 증강, 국가안전, 인민들의 안전, 사회 질서와 모순의 화해, 공공안전체계 확립 등을 제의하고 국가안전위원회는 국가안전체제와 국가안전전략, 국가안전 확보를 위해 설립한다고 되어있다.

15일에 발표된 보고서의 전문에 의하면 13번째 ‘사회치리체제의 창조(十三、创新社会治理体制)’라는 주제에 포함된 (47)에서 (50)번째 항 중 마지막 50번째에 다음과 같이 표현되어 있다.

健全公共安全体系。完善统一权威的食品药品安全监管机构,建立最严格的覆盖全过程的监管制度,建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度,保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革,建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系,遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理,创新立体化社会治安防控体系,依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。

坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针,加大依法管理网络力度,加快完善互联网管理领导体制,确保国家网络和信息安全。

设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全。

새로운 사회 관리 체제의 제도의 개혁을 중심으로 식·의약품과 인터넷 감독체계, 소방과 치안 등과 더불어 국가안보 차원에서 ‘국가안전위원회’의 설립이 기술되어 있다. 즉 국외적 위협도 중요하지만 우선은 중국내부의 모순과 질서 등에 관련된 문제에 대한 국내 정치 사회적 안전에 중심을 두고 그 역할을 강조하고 있다고 보여진다.

중국 칭화대학교(淸華大學校)의 추수룽(楚樹龍, CHU Shulong) 교수도 중국 당·군·정의 정치 권력체제를 이해한다면 미국이나 일본에서와 같은 NSC가 현재로는 중국에서 나타나기 힘들다는 주장을 하였다.22 물론 이는 미래에 언제든지 다르게 해석될 수도 있고 ‘국가안전위원회’의 역할은 언제든지 확대되어 바뀔 수 있다. 하지만 이를 지금 국유기업 개혁을 포함한 경제 개혁 제도에서 나타나는 중국 최고 지도부와 기득권 계층 사이에 벌어지는 알력과 연결시킨다면 ‘국가안전위원회’의 설립에 관한 두 가지의 해석이 가능하다.

첫째로 중국정부가 대외적인 측면에서 외교와 안보의 중요성을 인식하지만 여전히 산적한 국내문제 해결과 안정에 더욱 많은 노력을 기울이고 있다는 점(It is not the ‘National’ Security Committee but the ‘State’ Security Committee.)이다. 둘째로 시진핑 주석이 직속으로 국내 사정기관의 일괄 지휘체계를 갖춤으로써 중앙과 지방 관리의 부정부패 문제에 관해 더욱 강하게 대응 할 수 있으며, 동시에 시 주석의 국내 정치적 권력이 더욱 강화된 점이다. 이미 ‘파리’가 아닌 ‘호랑이(당·정 고위공직자들)’를 겨냥한 ‘중앙순시조’ 활동23 과 중앙기율위원회와 정법위원회를 통한 고위공직자들의 부정부패 조사·처벌 등이 이어지며 2013년 들어 7월에 류즈쥔(劉志軍) 前철도부장의 사형유예 판결과 속칭 ‘석유방’의 장제민(蔣潔敏) 前중국석유회장을 포함한 최고위급 임원 5명을 체포 조사했다. 이외에도 리춘청(李春城) 前쓰촨성 부서기가 2012년 12월, 궈융상(郭永祥) 前쓰촨성 부성장이 2013년 6월 부패혐의로 체포되었다. 이러한 조사와 처벌의 강화를 통해 만성적인 고위공직자들의 부정부패 척결의지를 높이고 있는 시진핑이 ‘국가안전위원회’를 설립하여 더욱 국내 정치적 권력을 강화한다면 시주석의 개혁에 저항하는 기득권 세력들에게는 더욱 큰 경고가 될 것이다. 따라서 ‘국가안전위원회’의 설립은 시주석이 추구하는 개혁을 떠받치는 또 다른 기둥이 될 수 있다. 또한 3중전회 이후 설립된 ‘중앙전면심화개혁영도소조’ 조장의 직위와 ‘국가안전위원회’의 주임자리를 모두 차지한 시진핑은 한층 더 자신의 국내 정치적 기반을 강화했다고 볼 수 있다. 일각에서는 시주석은 위치를 놓고 이제는 단지 ‘7명중의 첫째’가 아니라 ‘1인 체제’의 부상 가능성을 논하기도 한다.

3) 경제 정책 수립의 정치적 유연성
많은 전문가들은 향후 중국 경제가 시장과 정부의 관계에서 어떠한 방향으로 나아갈 지에 많은 관심을 모으고 있다. 이번 3중전회에서는 시장과 정부의 역할에서 시장은 물자배분 역할의 강화를 통해 시장 고유의 가치를 높이고, 정부는 행정규제를 줄이는 대신 시장의 공평한 게임을 관리하기 위한 감독은 강화하겠다는 의지를 보였다. 이러한 시장의 역할 강화는 시장경제 체제의 강조와 외부로부터의 투자에는 유리해 보이나, 정부의 감독권을 강조한 점은 미묘한 여운을 남기고 있다.

지금까지 발표된 내용으로는 도시화와 농민공 문제에 대한 제도개혁이 호적 제도와 사유재산제도 개혁으로 근본적인 해결 또는 개선이 나타날 수 있는지는 여전히 의문이다. 이와 더불어 금융제도개혁과 예산관리와 세금제도의 개혁을 논의했으나 방향을 제시한 것 외에는 특별한 내용이 없어 보인다. 특히 국유기업 개혁에 관한 개혁의 내용은 미미한 반면 이익금의 납입 비율을 30%로 높이고 이를 사회보장기금 보강에 쓴다고 발표하였다. 무엇보다도 관심을 가졌던 농민과 토지제도 개혁, 호적문제 등에서 제도의 개혁의지는 보였으나 농민들의 개별 토지 소유권 등의 개별 토지 재산권은 ‘농촌의 집단 토지 소유정책 견지’로 이루지 못하였다. 호구(戶口,호적)제도는 인구 20만 명 이하 소도시 전면개방, 인구 20만~50만 명의 중등 도시는 부분개방의 변화를 만들어 내었으나 인구 100만 명 이상의 대도시는 제한이 유지되었다.

하지만 자세히 보면 이번 경제 개혁의 핵심 논쟁 중 많은 부분에서 新좌파 경제학자들의 주장이 곳곳에 나타나고 있다. 비록 많은 부분 실행되지는 못했지만 농민들의 개별 토지 소유권과 매매권에 대한 제도 개혁 논쟁, 급속한 도시화 추진으로 중·소도시의 노동력 부족을 위한 호구제도의 개혁 등은 충칭모델로 대변되는 신좌파 학자들이 주장하고 제시해온 정책들이다. 즉, 그간 외부로부터 충칭모델과 광동 모델을 비교하며 좌·우파의 경제정책의 경쟁과 보시라이(薄熙來) 사건에서 불거진 좌파정치 세력의 부상에 대한 우려가 중국 공산당내에 존재하였지만 이번 3중전회의 결과를 비추어보면 경제, 사회, 행정 제도의 개혁과 발전방안(특히 호구제도와 토지 제도 개혁)에서 좌·우파의 시각 모두 유연하게 정책에 반영된 모습이 보인다.

4. 결론

2012년 11월 중공 제 18기 전국대표대회부터 시작되었던 중국의 지도부 개편은 2013년 3월에 개최된 제12기 전국인민대표대회를 거치며 그 모습이 드러났다. 시진핑을 중심으로 한 중국의 신지도부는 등장 이후 계속해서 각 분문에서 개혁의 고삐를 죄어왔다. 특히 작년 11월 열린 18기 3중전회를 통해 이러한 전면적인 개혁을 심화시킬 제도적인 뒷받침 마련에 고심해왔다.

3중전회 직후 발표된 개혁안에 외부에서는 실망을 나타내는 목소리가 많았으나 이후에도 이어진 중국 정부의 개혁적인 제도의 발표와 反부패 활동들은 이러한 시진핑 지도부의 개혁의지가 일회성 이벤트가 아닌 계속된 개혁에 고삐를 죄어 나가는 모습으로 평가된다.

또한 3중전회 이후 시진핑 주석이 ‘중앙전면심화개혁영도소조’ 조장의 직위와 ‘국가안전위원회’의 주임자리를 모두 차지하며 한층 더 자신의 국내 정치적 기반을 강화시킨 점은 시주석의 리더십 강화뿐만 아니라 중국의 핵심 지도부가 시주석의 권력기반 강화를 용인할 만큼 현 시기에서 개혁이 필요함을 인정하는 모습이 묻어나고 있다. 또한 외부로부터 충칭모델과 광동 모델의 비교, 보시라이(薄熙來) 사건을 중심으로 중국 공산당내 좌·우파 충돌에 대한 보도가 잇달았지만, 호구제도와 토지제도를 중심으로 경제, 사회, 행정 제도 개혁에서 좌·우파의 시각 모두를 유연하게 정책에 반영된 모습 또한 급속한 발전에서 나타나는 중국내의 여러 문제점들을 개혁적인 제도로 해결하기 위한 시진핑 지도부의 절심함이 나타나고 있다. 이제 이러한 제도적 개혁과 반부패의 모습들이 다음달 열리는 ‘양회’를 통해 다시 한번 보완되고 강화된 모습으로 나타난다면 시진핑 지도부의 개혁의 방향성과 의지는 더욱 뚜렷하게 중국 내·외부에 전달되리라 생각된다.

 

본 문건의 내용은 필자의 견해로 아산정책연구원의 공식 입장과는 다를 수도 있습니다.

  • 1

    이번 회의에는 중앙위원 205명 중 204명이, 후보중앙위원 171명 중 169명이 참석하였다. 또한 중앙기율위원회 상무위원회위원들과 관련부분 책임자들, 당의 18기 대표 중 일부 하부조직 인사들, 그리고 전문학자들이 옵저버로 참여하였다.

  • 2

    덩샤오핑은 1978년 12월 11기 3중전회를 통해 자신의 개혁개방정책을 중국 공산당의 공식정책으로 천명했다. 개혁개방정책의 효과로 경제적 이익이 중국사회에 퍼져나가기 시작한 90년대 이후 장쩌민 주석은 1993년 11월에 열린 14기 3중전회의 ‘사회주의 시장경제체제의 건립에 관한 몇 가지 문제의 결정’을 통하여, 그리고 후진타오 주석은 2003년 10월 개최된 16기 3중전회의 ‘중공중앙 시장경제체제 완선(完善)에 관한 몇 가지 문제의 결정’을 통해 경제 발전에 대한 사상 노선, 경제발전의 지속, 그리고 이로 인해 나타나는 중국 사회 내부의 문제점들에 대한 해결을 골자로 한 제도 개혁의 방향을 제시하였다. 특히 14기 3중전회는 냉전종식과 천안문 사태 이후 개혁개방 정책에 대한 비판론이 높아지자 덩샤오핑은 1992년 초의 ‘남순강화’(南巡講話)를 통해 이를 잠재우고 개혁개방노선을 다시 한번 당의 공식정책으로 확인하는 역사적인 무대가 되기도 하였다.

  • 3

    “China’s leaders push bigger role for market” The New York Times. December 13th, 2013.

  • 4

    新京报. 2013년 11월 13일. Global Times. December 13th, 2013.

  • 5

    한국언론에서는 ‘노동교화제도’로 번역하여 소개함.

  • 6

    “中央全面深化改革决定全文公布” 新京报. 2013년 11월 16일. http://www.bjnews.com.cn/news/2013/11/16/292927.html.

  • 7

    인민일보. 2013년 12월 9일.

  • 8

    쟈오 단장은 개혁·개방 시작 당시 식량부족현상으로 인해 북경 상해 등의 대도시에서조차 정량의 식량만 배급했었음을 자세히 설명하였다.

  • 9

    이는 중국이 세계 최대의 사형집행국임을 의식한 행동으로 보인다. Amnesty International의 자료에 의하면 2012년 중국은 다른 모든 국가들의 수를 합친 것보다 많은 사형집행을 한 나라로 알려졌다. http://www.amnesty.org/en/library/asset/ACT50/001/2013/en/bbfea0d6-39b2-4e5f-a1ad-885a8eb5c607/act500012013en.pdf. 또한 The Economist에서는 중국에서는 2012년 약 3,000건이 넘는 사형이 집행되었다고 주장했다. (2013년 8월 3일) http://www.economist.com/news/china/21582557-most-worlds-sharp-decline-executions-can-be-credited-china-strike-less-hard.

  • 10

    “China to let market play ‘decisive’ role” UPI. 2013년 11월13일. “亞 증시, 美 출구전략 우려·中 3중전회 개혁 실망에 하락” 매일경제. 2013년 11월 13일. 하지만 중국 증시는 3중전회 폐막 후 다시 상승하는 모습을 보였다.

  • 11

    조영남. «중국의 법치와 정치개혁», 경기도 파주:창비, 2012, pp.25~27.

  • 12

    중국 국내정치의 대표적 연구자인 조영남 교수는 중국의 최고 지도부 또한 기득권 계층이 분명하므로 최고 지도부가 기득권 계층의 부정부패와 이해관계를 개혁한다는 것이 가능하냐는 저자의 질문에 현재 최고 지도부가 추진하는 개혁의 대상인 중국의 기득권 계층은 1) 중앙관료, 2) 국유기업의 임원들, 3) 홍얼다이 (红二代, 중국 공산당의 공훈인사들의 후손들. 대체로 혁명 2, 3 세대를 지칭하는 당·정부 관료들의 자제들)들 이라고 정의하였다.

  • 13

    “中央全面深化改革决定全文公布”의 九、推进法治中国建设 (9. 법치중국건설추진) 의 (32)와 (33)항.

  • 14

    “习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话”신화망, 2013년 1월 22일, http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/c_114461056.htm.

  • 15

    “各地贯彻总书记讲话精神 狠刹铺张浪费之风” 신화망, 2013년 1월 28일, http://news.xinhuanet.com/local/2013-01/28/c_124278779.htm.

  • 16

    “Exclusive: Li Keqiang fought strong opposition for Shanghai free-trade zone plan” South China Morning Post, July 15th, 2013. http://www.scmp.com/news/china/article/1282793/li-fought-strong-opposition-shanghai-free-trade-zone-plan.

  • 17

    다음으로는 기제(机制) 115차례, 체제(体制) 88차례, 발전(发展) 87차례, 시장(市场) 82차례, 당(党) 74차례, 정부(政府) 51차례, 인민(人民) 43차례, 자본(资本) 38차례, 사회주의(社会主义) 36 차례, 민주(民主) 34차례 등이다. 新京报. 2013년 11월 16일.

  • 18

    현재 한국에서 ‘정좌경우’가 많이 회자되고 있다. 이는 경제는 우파, 정치는 좌파라는 경계적 의미로도 쓰이고 있지만 다른 한편으로 중국 최고 지도부가 경제와 정치 제도 개혁에서 좌·우파 양쪽의 이론과 정책 제의를 국내외 상황에 따라 효율적이고 융통성 있게 사용하고 있다고 볼 수 있는 부분이다.

  • 19

    대표적인 “경관”의 지방 파견으로는 중앙기율상임위원회, 양샤오두(杨晓渡) 상해시 기율위원회 서기로, 칭화대학교 당위원회 서기 후허핑(胡和平)이 저장성 당위원회 조직부 부장으로 각각 임명되었다. 그 외에도 3명의 당 중앙위원들이 광동성 지도부에 배치된 인사 등이 많은 관심을 받았다. “三中全会后人事变动梳理: 位京官空降地方” 中国新闻周刊网, 2013년 11월 29일 http://politics.inewsweek.cn/20131129/detail-75712.html.

  • 20

    “习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第一次会议” 중국공산당신문, 2014년 1월 23일, http://cpc.people.com.cn/n/2014/0123/c64094-24201660.html; “中央全面深化改革领导小组下设6个专项小组” 중국공산당신문, 2014년 1월 23일, http://cpc.people.com.cn/n/2014/0123/c164113-24203585.html.

  • 21

    “三中全会后人事变动梳理:多位京官空降地方” 中国新闻周刊网, 2013년 11월 29일. http://politics.inewsweek.cn/20131129/detail-75712.html.

  • 22

    추수룽 교수는 북경에서 열린 the Asan Beijing Forum 2013의 제1세션 “Deepening Korea-China Relations”에서 이같이 주장하였다.

  • 23

    ‘중앙 순시조’는 2009년 “중앙순시공작영도소조’를 설립하며 제도화된 활동으로 시진핑 정부에서 강화된 활동 모습을 보이고 있다.

  • 24

    중국 정부는 2013년 8월 26일 왕융춘(王永春) 중국석유 부총재를 구속한 데 이어 27일에는 국무원 국유자산감독관리위원회가 리화린(李華林) 중국석유 부총재, 란신취안(冉新權) 중국석유주식유한공사 부총재, 왕다오푸(王道富) 중국석유주식유한공사 탐사개발원장 등을 구속하였다.

  • 25

    하지만 이들은 모두 前중공중앙 상무위원 겸 정법위원회 서기였던 져우융캉(周永康)과 가까웠던 인사들로 져우를 노리는 조사라는 분석이 대두되고 있다.

  • 26

    “中 시진핑이 경제까지 챙기는 1인체제로…”내가 유일 보스”” 조선비즈 2013년 12월 23일. http://biz.chosun.com/site/data/html_dir/2013/12/23/2013122303447.html;
    “중국 정치개혁은 시진핑 권력 강화 … 1인 지배체제 가나” 중앙일보 2014년 2월 13일. http://joongang.joins.com/article/aid/2014/02/13/13467546.html?cloc=olink|article|default.

  • 27

    “中 국유기업, M&A 허용…’중국판 재벌’ 길 열어” 한국경제. 2013년 11월 24일.

  • 28

    Zhiyuan Cui. “Partial Intimations of the Coming Whole: The Chongqing Experiment in Light of the Theories of Henry George, James Meade, and Antonio Gramsci” Modern China 37(6). 2011. Zhiyuan Cui. “The Chongqing Experiment: the way forward for China?” in Mark Leonard ed. China 3.0. The European Council on Foreign Relations (Nov. 2012), pp.26~31.

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김한권
김한권

지역연구센터 / 중국연구프로그램

김한권 박사는 아산정책연구원의 지역연구센터장이다. 미국 코네티컷 주립대에서 정치학 학사와 행정학석사(MPA)를, 미국 American University에서 국제관계학 박사를 취득했다. Post-Doc과정을 중국 칭화대 (清华大)에서 마치고 (2008.03-2010.12), 칭화대의 국제전략과 발전연구소의 연구원 (2011.01-08)과 북경대 국제관계학원에서 연구학자를 지냈다 (2011.09-12). 이후 국립외교원 중국연구센터 객원교수로 재직하였다 (2012.01-06). 주요 연구분야는 중국의 외교정책과 민족주의, 그리고 북-중 경협이다. 주요 저서로는 『차이나 콤플렉스』 (공저), (아산정책연구원, 2014); “A New Type of Relationship between Major Countries and South Korea: Historical and Strategic Implications", The Asan Forum (E-Journal), (Dec. 20, 2013); The Implications of the Chinese “String of Pearls” for the U.S. Return to Asia Policy: the U.S., China, and India in the Indian Ocean. Journal of Global Policy and Governance . Volume 2 Number 2 (2013); “중국 당・군 관계의 변화와 북・중 관계 전망: 시진핑 시대의 당・군 관계와 대북 정책,” 국립외교원 외교안보연구소 2012년 정책연구과제 1 (2013년 2월), pp. 281-316. (ISSN: 2005-7512); “The Multilateral Economic Cooperation for Tumen River Area and China’s Leadership” 『국제정치연구』, Vol. 13, no.2 (2010/12) 등이 있다.